當前我國糧食支持政策存在的主要問題及對策建議
農業(yè)是國民經濟的基礎，糧食則是基礎的基礎。縱觀世界主要國家農業(yè)和糧食發(fā)展，大都采取了扶持政策。用世界9%左右的耕地養(yǎng)活占世界20%左右人口的我國，糧食安全始終是關系國民經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家自立的全局性重大戰(zhàn)略問題。黨中央、國務院高度重視糧食安全問題，公布實施了土地管理法、農村土地承包法和基本農田保護條例，初步建立了最嚴格的耕地保護制度、發(fā)展糧食生產專項機制、農民收入補貼機制、種糧農民的保護機制、穩(wěn)定的農業(yè)和糧食生產投入增長機制和糧食主產區(qū)的轉移支付等糧食安全政策支持體系。特別是以糧食直補和最低收購價政策為主的糧食支持政策，為糧食連續(xù)5年增產、農民收入較快增長提供了重要動力和制度保障。但在國內外經濟形勢變化迅速、市場變化較大的情況下，糧食支持政策執(zhí)行中出現(xiàn)了一些問題，如果不能有效解決這些問題，理順糧食增產和農民持續(xù)增收的機制，在一定程度上將影響到國家中長期糧食安全。
一、我國當前糧食支持政策存在的主要問題
1.糧食直接補貼政策目標的定位不明晰
在我國2004年糧食直接補貼政策設計之初，最主要的目標是調動農民種糧積極性和推動國有糧食企業(yè)改革。以前個目標來看，通過將流通環(huán)節(jié)的間接補貼改為對生產者的直接補貼，有利于企業(yè)由政府的附屬物轉變?yōu)樽灾鹘洜I、自負盈虧的市場主體。以后一個目標來看，在實現(xiàn)直補方面效果是明顯的，農民從政府收稅費到給補貼，感受到了政府對保護和調動糧食生產積極性的明確導向。但是，由于直補并未與農民是否種糧或者生產糧食多少掛鉤，使政府的第一個目標效應逐步降低，有的甚至還產生了副作用。如果補貼政策的目標是增加農民收入，那么該政策效果是直接有效的；如果直接補貼的政策目標是增加糧食供給，那么其政策效果是不確定的。糧食直接補貼并不能同時實現(xiàn)農民增收目標和增加糧食供給目標。
2.政策執(zhí)行機制不完善
由于我國對種糧農民的直接補貼大都采用以計稅面積進行補貼，使得一部分真正種糧的農民沒有得到補貼的實惠，補貼在一定意義上成為“普惠制”，而不是種糧農民的“實惠制”。最低收購價政策的實施，受到了地方政府和農民的普遍歡迎，對增加種糧農民收入，發(fā)展糧食生產發(fā)揮了重要作用。同時也還存在一些問題，主要是最低收購價格水平的高低確定機制有待進一步完善。如果某種糧食品種的最低收購價水平偏高，中央和地方儲備企業(yè)入市后，會影響其他市場主體的正常經營；反之，如果某種糧食品種的最低收購價水平偏低，農民不能得到有效保護，可能影響農民的種糧積極性，糧食生產和糧食供給不能得到有效保障。此外，最低收購價政策的費用補貼機制、監(jiān)管機制和作物之間的比價確定等仍需進一步完善。
3.政策執(zhí)行成本偏高
我們對政策執(zhí)行各相關利益主體進行分析，可以發(fā)現(xiàn)當前糧食支持政策具體執(zhí)行仍存在一定的漏洞。對于糧食收入支持政策來說，這一政策的利益主體主要有：種糧農民、政府部門和消費者；對于糧食價格支持政策來說，這一政策涉及的利益主體包括：國有糧食企業(yè)、糧農和糧食消費者。由于利益主體數(shù)量多，且不同支持政策之間主體存在交叉，使得政策執(zhí)行成本高。
首先，糧食收入支持政策。一方面，政府的總投入在既定的市場價格下，轉化為糧食的有效供給，糧食供給量增加；另一方面，由于收入存在轉移效應，不一定全部投入到糧食再生產中。此外，我國農民群體數(shù)量龐大，加之社團組織不發(fā)達，把一定數(shù)額的直接補貼資金發(fā)放到農民手中的交易成本很高。對消費者而言，政策對城市消費者影響較小，但是增加了農村消費者的福利，總體消費者福利是增加的。對政府而言，其付出的代價是總補貼投入，其中一部分轉化為糧食供給和農民消費者福利，另外一部分是政策執(zhí)行成本。
其次，糧食價格支持政策。對政府而言，通過對預期糧食價格的制定，引導市場價格（最低收購價一般高于市場價格，即托市），糧食市場價格上升，農民會增加糧食的供給（包括兩個方面：一是糧食的種植面積增加，二是糧食的出售數(shù)量增加）。對糧農而言，市場價格提高可以穩(wěn)定地增加種糧的收入，減少市場價格波動帶來的市場風險。對消費者而言，最低收購價本身不會對糧食消費者直接產生影響，而是通過最低收購價所支持的售價來影響消費者的實際可支配收入。然而，最低收購價是一種間接補貼方式，中間環(huán)節(jié)經營費用、管理費用支出較多，在成本推動糧價戰(zhàn)略和抑制通脹控制物價戰(zhàn)略的雙重壓力下，增加了調控政策的難度，同時又難以兼顧多方面的政策取向，影響政策執(zhí)行的效果。對國有糧食企業(yè)或者是國家儲備庫而言，國有糧食企業(yè)承擔的雙重職能，轉移了企業(yè)的外在市場競爭壓力，強化了企業(yè)的“大鍋飯”思想，弱化了企業(yè)的競爭意識。從長遠看，削弱了國有糧食企業(yè)的競爭能力，不利于企業(yè)的長期壯大發(fā)展，也不利于我國國有糧食企業(yè)在國際市場中地位的確立。在一定程度上可以說，糧食間接補貼對保障國家糧食安全、增加農民收入效果最為直接，但是由于其干預正常的市場價格，政策力度很難把握，對企業(yè)改革和市場機制作用又產生了負面效果。
第三，政策區(qū)域執(zhí)行成本不平衡。雖然在現(xiàn)行糧食補貼政策設計中，考慮了地區(qū)差異性，但是由于我國31個省（區(qū)、市）中各存差異，即使在同一個省區(qū)市內部也存在著很大的差異，這增加了當前糧食補貼政策的成本。特別是糧食補貼政策的執(zhí)行與各地區(qū)的財力有直接的關系。糧食風險基金作為當前糧食補貼政策主要的資金來源與地方財力直接相關，而且中央撥付比例在不同地區(qū)間差異較大，這造成了地區(qū)間支持水平不均衡。由于種糧的比較效益低，很多產糧大縣財政收入增長緩慢，產糧大縣往往成了財政窮縣。在糧食省長負責制下，風險基金一半用于直補，其余仍承擔著地方糧食安全調控的責任。資金的削減勢必影響地方糧食安全調控措施的落實。特別是在地區(qū)間市場一體化未完全成熟，當某種應急狀態(tài)出現(xiàn)的時候，地方為求自保，難以通盤考慮全國市場，從而可能影響到國家糧食安全目標的實現(xiàn)，這是當前糧食補貼政策執(zhí)行中的潛在成本。而這種成本一旦實際發(fā)生，將難以估量。十七屆三中全會指出，要逐步取消地方糧食風險基金的配套，這無疑對增強地方糧食安全保障能力具有重要意義。我們期待這一政策能夠盡早落實。
二、進一步完善我國糧食支持政策的建議
從前面的分析中可以看出，糧食直接補貼的政策效果較慢，且其政策目標僅對增加農民收入有效，對糧食安全目標的作用十分有限；糧食間接補貼的政策具有十分強的干預市場價格能力，其政策目標對增加農民收入和糧食安全目標均有效，政策容易執(zhí)行，但是很難找到一個適度的水平。糧食的直接補貼和最低收購價政策各有利弊，如何設計一個既能有效增加糧農收入又能有效保障國家糧食安全的糧食支持政策是當務之急。
1.進一步完善糧食補貼政策目標
由于收入的轉移效應使得增收不一定增產，且糧食需求彈性低，也使得增產不一定增收。加之，當前補貼資金缺口較大，各地糧食直接補貼力度相對較低，而且近年來農用生產資料價格漲幅較大，抵消了糧食補貼的實際績效，對提高種糧農民收入的效果不明顯。
根據(jù)當前糧食支持政策的政策目標和經濟學原則的不同，分為以下三類：糧食價格支持政策其目標是增加糧食供給，促進糧食生產和經濟增長；收入支持政策，其直接目標是增加糧農收入，減少社會貧富差距，以實現(xiàn)社會公平；儲備補貼其目標是穩(wěn)定社會供給，保障國家糧食安全。
單一政策措施對單一政策目標可能是有效的，但是單一政策措施對多個政策目標不一定起作用，特別是要同時實現(xiàn)增長、公平和安全目標。因此，當前糧食補貼政策的政策目標需進一步細化與完善。
2.進一步完善補貼機制，降低補貼成本
當前糧食補貼政策交易成本較高，一方面是由于糧食補貼工作量大，成本高；另一方面是按照糧食種植面積補貼的方式的核實工作難度大，操作成本高。地區(qū)間不同的補貼標準，使得補貼效果差異較大；地區(qū)間利益不平衡，造成一定的心理“負”成本。另外由于部分地區(qū)糧食補貼方式不盡合理，急需進一步完善、細化補貼方式，降低補貼的直接成本和間接成本，發(fā)揮補貼效率。隨著國家經濟實力的增長，糧食風險基金的規(guī)模也應按某一比例同向增長，特別是當前我國糧食風險基金承擔著國家糧食安全的重擔，更應該加大糧食風險基金規(guī)模，進一步完善資金來源，強化糧食支持政策資金投入力度，在發(fā)生重大災情和應急狀態(tài)下，保證國家糧食宏觀調控能力。
3.進一步健全當前糧食支持政策體系
當前，我國糧食支持政策主要有直接補貼、最低收購價政策和生產環(huán)節(jié)補貼。糧食直接補貼似乎已經形成一種固定補貼，即不管市場上糧價的高低，都要支付給農民的補貼。實際上要保護糧農的利益，重點是要解決糧食過剩時農民“賣糧難”和價格下跌的問題；在糧食短缺的情況下，價格機制本身就為農民帶來了利益，此時政府需要做得更多是宏觀調控。所以對我國糧農的支持不能只有直接補貼（固定補貼），政府還必須提供必要的保護，保證農民在價格下跌時的合理利益，同時解決農民的糧食變現(xiàn)問題。如果農民的糧食不能變現(xiàn)，而只得到一點直接補貼，不過是杯水車薪。
一是建立一種糧食產后補貼。目前，我國糧食產后損失較為嚴重，減少糧食產后損失，對于增加糧食產量，提高資源利用，建設節(jié)約型社會具有重要意義。因此，在農民糧食收獲出售后，給予農民出售糧食產后補貼，即與上一期糧食產量有關（生產結束以后的糧食產量，簡稱產后數(shù)量），而不影響當期的產量、面積和價格。對于符合一定質量標準的售出糧食的補貼，不會對市場價格產生影響，只會減少農民出售糧食的次等率，從而增加農民收入。因此，糧食產后補貼也可以算作是一種“綠箱”補貼方式。即不管市場上糧價的高低，都要支付給農民的補貼。它不同于臨時生產補貼和農業(yè)保險，是一種損失補貼。
二是完善價格支持方式。當前最低收購價政策其目的是減少糧農的市場風險，當市場價格高過由成本和利潤構成的目標價格時，就不啟動這一政策手段。而當市場價格低于目標價格時，則動用該項政策，而且價格下跌越多，補貼也越多，與農戶的商品量掛鉤，也與當期的價格掛鉤。這對于降低糧農的市場風險，增加收入具有重要意義。這在一定程度上也說明，我國不能放棄價格支持政策。鑒于目前糧食市場主體的實際情況，價格支持政策的執(zhí)行載體仍然應以國有糧食企業(yè)為主，重點是要用活儲備糧企業(yè)。
除上述兩項外，對糧農的支持還應包括了生產環(huán)節(jié)的補貼（例如，目前所實行的種子和農機補貼），以降低糧食生產成本。從目前來看，這兩項補貼政策還沒有明確的說明究竟是臨時性補貼還是固定補貼、要不要進行補貼等問題。實際上對于生產環(huán)節(jié)的補貼應屬于臨時性的補貼，要不要進行補貼，主要是依據(jù)農資價格指數(shù)和糧食價格指數(shù)的比較。
從理論上看，我國對糧食的支持應該包括固定支持（直接補貼和產后補貼）、價格支持、生產支持和風險支持四個部分。而從實踐來看，完善糧食支持政策需要圍繞實現(xiàn)糧食緊平衡目標來進行。當然，具體的支持力度需要根據(jù)國民經濟整體實力而定，不過，隨著國內需求增長和耕地、淡水等資源制約，未來我國糧食生產將面臨巨大的挑戰(zhàn)，農民收入增加和糧食安全狀況將嚴重影響我國經濟發(fā)展。在當前國際糧食供求關系緊張，全球金融形勢惡化，國際糧食貿易保護主義盛行的時期，我國應當抓緊建立系統(tǒng)的糧食支持政策，以進一步完善糧食安全政策支持體系。
