國家糧食安全中長期規劃綱要（2008-2020年）2/3
二、我國糧食安全面臨的挑戰
近年來，我國糧食生產發展和供需形勢呈現出較好局面，為改革發展穩定全局奠定了重要基礎。但是必須清醒地看到，農業仍然是國民經濟的薄弱環節，隨著工業化和城鎮化的推進，我國糧食安全面臨的形勢出現了一些新情況和新問題：糧食生產逐步恢復，但繼續穩定增產的難度加大；糧食供求將長期處于緊平衡狀態；農產品進出口貿易出現逆差，大豆和棉花進口量逐年擴大；主要農副產品價格大幅上漲，成為經濟發展中的突出問題。從中長期發展趨勢看，受人口、耕地、水資源、氣候、能源、國際市場等因素變化影響，上述趨勢難以逆轉，我國糧食和食物安全將面臨嚴峻挑戰。
（一）消費需求呈剛性增長。
糧食需求總量繼續增長。據預測，到２０１０年我國居民人均糧食消費量為３８９公斤，糧食需求總量達到５２５０億公斤；到２０２０年人均糧食消費量為３９５公斤，需求總量５７２５億公斤。
糧食消費結構升級。口糧消費減少，據預測，到２０１０年我國居民口糧消費總量２５８５億公斤，占糧食消費需求總量的４９％。到２０２０年口糧消費總量２４７５億公斤，占糧食消費需求總量的４３％。飼料用糧需求增加，據預測，到２０１０年飼料用糧需求總量為１８７０億公斤，占糧食消費需求總量的３６％；到２０２０年將達到２３５５億公斤，占糧食消費需求總量４１％。工業用糧需求趨于平緩。
食用植物油消費繼續增加。據預測，２０１０年我國居民人均食用植物油消費１７．８公斤，消費需求總量２４１０萬噸；２０２０年人均消費量２０公斤，消費需求總量將達到２９００萬噸。
（二）耕地數量逐年減少。
受農業結構調整、生態退耕、自然災害損毀和非農建設占用等影響，耕地資源逐年減少。據調查，２００７年全國耕地面積為１８．２６億畝，比１９９６年減少１．２５億畝，年均減少１１００萬畝。目前，全國人均耕地面積１．３８畝，約為世界平均水平的４０％。受干旱、陡坡、瘠薄、洪澇、鹽堿等多種因素影響，質量相對較差的中低產田約占２/３。土地沙化、土壤退化、“三廢”污染等問題嚴重。隨著工業化和城鎮化進程的加快，耕地仍將繼續減少，宜耕后備土地資源日趨匱乏，今后擴大糧食播種面積的空間極為有限。
（三）水資源短缺矛盾凸現。
目前，我國人均占有水資源量約為２２００立方米，不到世界平均水平的２８％，每年農業生產缺水２００多億立方米，且水資源分布極不均衡，水土資源很不匹配。我國北方地區水資源短缺矛盾更加突出。東北和黃淮海地區糧食產量占全國的５３％，商品糧占全國的６６％，但黑龍江三江平原和華北平原很多地區超采地下水灌溉，三江平原近１０年來地下水位平均下降２—３米，部分區域下降３—５米，華北平原已形成９萬多平方公里的世界最大地下水開采漏斗區（包括淺層地下水和深層承壓水）。此外，近年來我國自然災害嚴重，不利氣象因素較多，北方地區降水持續偏少，干旱化趨勢嚴重。今后受全球氣候變暖影響，我國旱澇災害特別是干旱缺水狀況呈加重趨勢，可能會給農業生產帶來諸多不利影響，將對我國中長期糧食安全構成極大威脅。
（四）供需區域性矛盾突出。
糧食生產重心北移。２００７年１３個糧食主產區產量占全國總產量的７５％。其中河北、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、山東、河南７個北方產區，糧食產量占全國的比重由１９９１年的３６．２％提高到２００７年的４３．５％。南方糧食生產總量下降。江蘇、安徽、江西、湖北、湖南、四川６個南方產區，糧食產量占全國比重由１９９１年的３６％下降到２００７年的３１．６％。主銷區糧食產需缺口逐年擴大。北京、天津、上海、浙江、福建、廣東和海南７個主銷區，糧食產量占全國的比重已由１９９１年的１２．２％下降到２００７年的６．３％；產需缺口由２００３年４８５億公斤擴大到２００７年５５０億公斤左右。此外，西部部分地區生態環境較差、土地貧瘠，糧食生產水平較低，存在供需缺口。
（五）品種結構性矛盾加劇。
小麥供需總量基本平衡，但品種優質率有待進一步提高。大米在居民口糧消費中約占６０％，且比重還在逐步提高，但南方地區水田不斷減少，水稻種植面積大幅下降，恢復和穩定生產的難度很大，稻谷供需總量將長期偏緊。玉米供需關系趨緊。大豆生產徘徊不前，進口依存度逐年提高。北方種植大豆、南方種植油菜籽比較效益低，生產縮減。糧食品種間（如東北大豆、玉米、水稻）爭地及糧食作物與油料、棉花、烤煙等經濟作物之間的爭地矛盾將長期存在。
（六）種糧比較效益偏低。
近年來，由于化肥、農藥、農用柴油等農業生產資料價格上漲和人工成本上升，農民種糧成本大幅增加，農業比較效益下降。隨著我國工業化、城鎮化快速發展，農村外出務工人員增多，特別是糧食主產區一半以上的青壯年勞動力外出打工，農業勞動力呈現結構性緊缺，一些地區糧食生產出現“副業化”的趨勢。與進城務工和種植經濟作物相比，種糧效益明顯偏低，保護農民種糧積極性、保持糧食生產穩定發展的難度加大。
（七）全球糧食供求偏緊。
全球糧食產量增長難以滿足消費需求增長的需要。據測算，近１０年來全球谷物消費需求增加２２００億公斤，年均增長１．１％；產量增加１０００億公斤，年均增長０．５％。目前，世界谷物庫存消費比已接近３０年來最低水平。２００６年以來，國際市場糧價大幅上漲，小麥、玉米、大米、大豆和豆油價格相繼創歷史新高。今后受全球人口增長、耕地和水資源約束以及氣候異常等因素影響，全球糧食供求將長期趨緊。特別是在能源緊缺、油價高位運行的背景下，全球利用糧食轉化生物能源的趨勢加快，能源與食品爭糧矛盾日益突出，將進一步加劇全球糧食供求緊張，我國利用國際市場彌補國內個別糧油品種供給不足的難度增大。
三、保障糧食安全的指導思想和主要目標
（一）指導思想。
以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發展觀，按照全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會和建設社會主義新農村的重大戰略部署和總體要求，堅持立足于基本靠國內保障糧食供給，加大政策和投入支持力度，嚴格保護耕地，依靠科學技術進步，著力提高糧食綜合生產能力，增加食物供給；完善糧食流通體系，加強糧食宏觀調控，保持糧食供求總量基本平衡和主要品種結構平衡，構建適應社會主義市場經濟發展要求和符合我國國情的糧食安全保障體系。
保障國家糧食安全，必須堅持以下原則：
——強化生產能力建設。嚴格保護耕地特別是基本農田，加強農田基礎設施建設，提高糧食生產科技創新能力，強化科技支撐，著力提高糧食單產水平，優化糧食品種結構。合理利用非耕地資源，增加食物供給來源。
——完善糧食市場機制。加強糧食市場體系建設，促進糧食市場競爭，充分發揮市場在資源配置方面的基礎性作用。
——加強糧食宏觀調控。完善糧食補貼和價格支持政策，保護和調動地方政府重農抓糧積極性和農民種糧積極性。健全糧食儲備制度，加強糧食進出口調劑，健全糧食宏觀調控機制。
——落實糧食安全責任。堅持糧食省長負責制，增強銷區保障糧食安全的責任。
——倡導科學節約用糧。改進糧食收獲、儲藏、運輸、加工方式，降低糧食產后損耗，提高糧食綜合利用效率。倡導科學飲食，減少糧食浪費。
（二）主要目標。
為保證到２０１０年人均糧食消費量不低于３８９公斤、到２０２０年不低于３９５公斤，要努力實現以下目標：
——穩定糧食播種面積。到２０２０年，耕地保有量不低于１８億畝，基本農田數量不減少、質量有提高。全國谷物播種面積穩定在１２．６億畝以上，其中稻谷穩定在４．５億畝左右。在保證糧食生產的基礎上，力爭油菜籽、花生等油料作物播種面積恢復到１．８億畝左右。
——保障糧食等重要食物基本自給。糧食自給率穩定在９５％以上，到２０１０年糧食綜合生產能力穩定在５０００億公斤以上，到２０２０年達到５４００億公斤以上。其中，稻谷、小麥保持自給，玉米保持基本自給。畜禽產品、水產品等重要品種基本自給。
——保持合理糧食儲備水平。中央和地方糧食儲備保持在合理規模水平。糧食庫存品種結構趨向合理，小麥和稻谷比重不低于７０％。
——建立健全“四散化”糧食物流體系。加快發展以散裝、散卸、散存和散運為特征的“四散化”糧食現代物流體系，降低流通成本，提高糧食流通效率。到２０１０年全國糧食物流“四散化”比例達到３０％，到２０２０年提高到５５％。
四、保障糧食安全的主要任務
（一）提高糧食生產能力。
加強耕地和水資源保護。采取最嚴格的耕地保護措施，確保全國耕地保有量不低于１８億畝，基本農田保有量不低于１５．６億畝，其中水田面積保持在４．７５億畝左右。嚴格控制非農建設占用耕地，加強對非建設性占用耕地的管理，切實遏制耕地過快減少的勢頭。不斷優化耕地利用結構，合理調整土地利用布局，加大土地整理復墾，提高土地集約利用水平。繼續實施沃土工程、測土配方施肥工程。改進耕作方式，發展保護性耕作。合理開發、高效利用、優化配置、全面節約、有效保護和科學管理水資源，加大水資源工程建設力度，提高農業供水保證率，嚴格控制地下水開采。加強水資源管理，加快灌區水管體制改革，對農業用水實行總量控制和定額管理，提高水資源利用效率和效益。嚴格控制面源污染，引導農戶科學使用化肥、農藥和農膜，大力推廣使用有機肥料、生物肥料、生物農藥、可降解農膜，減少對耕地和水資源的污染，切實扭轉耕地質量和水環境惡化趨勢，保護和改善糧食產地環境。
切實加強農業基礎設施建設。下大力氣加強農業基礎設施特別是農田水利設施建設，穩步提高耕地基礎地力和產出能力。加快實施全國灌區續建配套與節水改造及其末級渠系節水改造，完善灌排體系建設；適量開發建設后備灌區，擴大水源豐富和土地條件較好地區的灌溉面積；積極發展節水灌溉和旱作節水農業，農業灌溉用水有效利用系數由２００５年的０．４５提升到２０１０年的０．５０，２０２０年達到０．５５以上。實施重點澇區治理，加快完成中部糧食主產區大型排澇泵站更新改造，提高糧食主產區排澇抗災能力。狠抓小型農田水利建設，抓緊編制和完善縣級農田水利建設規劃，整體推進農田水利工程建設和管理。加強東北黑土區水土流失綜合治理和水利設施建設，穩步提高東北地區水稻綜合生產能力。強化耕地質量建設，穩步提高耕地基礎地力和持續產出能力。大力推進農業綜合開發和基本農田整治，加快改造中低產田，建設高產穩產、旱澇保收、節水高效的規范化農田。力爭到２０１０年中低產田所占比重降至６０％左右，到２０２０年中低產田所占比重降到５０％左右。
著力提高糧食單產水平。強化科技支撐，大力推進農業關鍵技術研究，力爭糧食單產有大的突破，到２０１０年全國糧食單產水平提高到每畝３２５公斤左右，到２０２０年提高到３５０公斤左右。大力促進科技創新，強化農業生物技術和信息技術的應用，加強科研攻關，實施新品種選育、糧食豐產等科技工程，啟動轉基因生物新品種培育重大專項，提高生物育種的研發能力和擴繁能力，力爭在糧食高產優質品種選育、高效栽培模式、農業資源高效利用等方面取得新突破，加快培育形成一批具有自主知識產權的高產、優質、抗性強的糧油品種。實施農業科技入戶工程，集成推廣超級雜交稻等高產、優質糧食新品種和高效栽培技術、栽培模式，提倡精耕細作。主要糧食作物良種普及率穩定在９５％以上。科技對農業增長的貢獻率年均提高１個百分點。
加強主產區糧食綜合生產能力建設。按照資源稟賦、生產條件和增產潛力等因素，科學謀劃糧食生產布局，明確分區功能和發展目標。集中力量建設一批基礎條件好、生產水平高和糧食調出量大的核心產區；在保護生態前提下，著手開發一批有資源優勢和增產潛力的后備產區。核心產區、后備產區等糧食增產潛力較大的地區要抓緊研究增加本地區糧食生產的規劃和措施。加快推進優勢糧食品種產業帶建設，優先抓好小麥、稻谷等品種生產，在穩定南方地區稻谷生產的同時，促進東北地區發展粳稻生產。繼續擴大優質稻谷、優質專用小麥、優質專用玉米、高油高蛋白大豆和優質薯類雜糧的種植面積。在糧食主產省和西部重要產糧區，繼續實施優質糧食產業工程、大型商品糧生產基地項目和農業綜合開發項目等。積極推行主要糧食作物全程機械化作業，促進糧食生產專業化和標準化發展。抓好非主產區重點產糧區綜合生產能力建設，擴大西部退耕地區基本口糧田建設，穩定糧食自給水平。在穩定發展糧油生產的基礎上，合理調整農用地結構和布局，促進農業產業結構和區域布局的優化。
健全農業服務體系。加強糧食等農作物種質資源保護、品種改良、良種繁育、質量檢測等基礎設施建設。推進農業技術推廣體系改革和建設，整合資源，建立高效、務實、精干的基層涉農服務機構，強化農技推廣服務功能。大力推進糧食產業化發展，提高糧食生產組織化程度。加強病蟲害防治設施建設，建立健全重要糧食品種有害生物預警與監控體系，提高植物保護水平。健全農業氣象災害預警監測服務體系，提高農業氣象災害預測和監測水平。完善糧食質量安全標準，健全糧食質量安全體系。加強農村糧食產后服務，健全農業信息服務體系。
（二）利用非糧食物資源。
大力發展節糧型畜牧業。調整種養結構，逐步擴大優質高效飼料作物種植，大力發展節糧型草食畜禽。加強北方天然草原保護和改良，充分利用農區坡地和零星草地，建設高產、穩產人工飼草地，提高草地產出能力。加快南方草地資源的開發，積極發展山地和丘陵多年生人工草地、一年生高產飼草，擴大南方養殖業的飼草來源。力爭在２０２０年之前全國牧草地保有面積穩定在３９．２億畝以上。加快農區和半農區節糧型畜牧業發展，積極推行秸稈養畜。轉變畜禽飼養方式，促進畜牧業規模化、集約化發展，提高飼料轉化效率。
積極發展水產養殖業和遠洋漁業。充分利用內陸淡水資源，積極推廣生態、健康水產養殖。發展稻田和庭院水產養殖，合理開發低洼鹽堿地水產養殖，擴大淡水養殖面積。合理利用海洋資源，加強近海漁業資源保護，擴大、提高遠洋捕撈規模和水平。加強水產資源和水域生態環境保護，促進水產養殖業可持續發展。
促進油料作物生產。在優先保證口糧作物生產的基礎上，努力擴大大豆、油菜籽等主要油料作物生產，穩定食用植物油的自給率。繼續建設東北地區高油大豆、長江流域“雙低”（低芥酸、低硫苷）油菜生產基地。鼓勵和引導南方地區利用冬閑田發展油菜生產。加強油料作物主產區農田水利基礎設施建設，加快油料作物優良品種選育，大力推廣高產高油新品種，著力提高大豆、油菜籽和花生等油料作物單產和品質。到２０１０年油料單產比２００６年提高６％左右，油料含油率平均提高２個百分點。積極開發特種油料，大力發展芝麻、胡麻、油葵等作物生產，充分利用棉籽榨油。
大力發展木本糧油產業。合理利用山區資源，大力發展木本糧油產業，建設一批名、特、優、新木本糧油生產基地。積極培育和引進優良品種，加快提高油茶、油橄欖、核桃、板栗等木本糧油品種的品質和單產水平。積極引導和推進木本糧油產業化，促進木本糧油產品的精深加工，增加木本糧油供給。
（三）加強糧油國際合作。
完善糧食進出口貿易體系。積極利用國際市場調節國內供需。在保障國內糧食基本自給的前提下，合理利用國際市場進行進出口調劑。繼續發揮國有貿易企業在糧食進出口中的作用。加強政府間合作，與部分重要產糧國建立長期、穩定的農業（糧油）合作關系。實施農業“走出去”戰略，鼓勵國內企業“走出去”，建立穩定可靠的進口糧源保障體系，提高保障國內糧食安全的能力。
