水利設施建設：把握糧食豐收之重
編者按 2009年的大旱給我們敲響了警種。在大旱面前，各方協同作戰、主動出擊和資金的全面落實為抗旱保苗提供了及時的保障，保證了糧食主產區小麥等農作物的穩產。但在抗旱的過程中，暴露出來的我國農田水利基礎設施建設薄弱，農田水利設施僅僅依靠政府財政的投入，遠遠不能滿足需求，沒有引入以金融信貸為主的多元化融資途徑等問題。這些問題的出現，無疑給金融部門提出了新課題。
對農業發展至關重要
主持人：加強農田水利設施建設，對于農業發展至關重要。吉林白城和河南南陽都是我國的重要商品糧基地，請簡單介紹當地的水利建設情況及農業情況。
姬鐵軍：白城市位于吉林省西北部，現有耕地1113萬畝，是國家重點商品糧基地。全市現有大中型水庫8座，塘壩70多個，水源井10萬眼，購置并安裝噴灌設備1萬多臺（套），建成節水灌溉示范區22處，實現旱田全程灌溉能力420萬畝，全市有效灌溉面積只占38%，比全國低8個百分點，農田水利化程度比較低。目前新建的引嫩入白、大安灌區工程將為合理開發利用過境水資源，實現水資源優化配置、發展水田灌溉、提高糧食產量，促進糧食生產安全必將提供強有力的支撐。
從總體上看，白城市處于十年九旱的氣候，糧食產量很不穩定。制約糧食生產發展的主要因素是農田水利設施薄弱，抵御干旱少雨的自然災害能力較低。
王曉：南陽市地處河南省西南部，轄13個縣市區，有耕地1411萬畝，素有“中州糧倉”之稱，是國家重要的商品糧基地和河南省糧食主產區之一。
近年來，在各級部門的投資下，共建成大中小型水庫491座，其中大型2座、中型22座、小型467座，總庫容24.55億立方米；全市擁有機電井7.73萬眼，機電灌站801座，流動灌溉設備2300臺，塘堰壩近2.2萬座，水窖6602座。建成萬畝以上自流灌區37處，全市有效澆灌面積676萬畝，旱澇保收田485萬畝，節水灌溉面積150萬畝。較為完備的農田水利設施和資金的投入為戰勝2009年南陽特大旱情發揮了重要的作用。
投入不足是瓶頸
主持人：據相關資料統計，目前，我國農田有效灌溉面積占比為46%的，農田水利化程度比較低。導致農田水利設施發展滯后的根本原因是資金投入不足。那么，您認為制約金融支持農田水利設施建設的瓶頸是什么？
姬鐵軍：長期以來，轄內的農田水利設施經營主體與信貸資金投放條件不對稱。目前,轄區的農田水利設施經管主體、運行機制、經營模式、產權歸屬等各異，而且具有生態效益、社會效益和經濟效益多種類型。在管理上涉及的部門廣、頭緒多，農田水利設施建設工程申請貸款尚沒有合格的承貸主體。大中型農田水利設施是國家投資，但產權并不明晰，因此沒有穩定的現金流，是借貸雙方建立借貸關系的突出障礙。
金融機構信貸支持缺少配套政策，具體表現為：農田水利建設貸款缺少減免稅費的政策；貸款出現風險時，缺少保全政策；貸款出現損失后缺少一定補償政策；作為貸款抵押的農田水利設施缺少保險政策。從而使商業性金融機構望而卻步。
管理體制不順，產權不明晰。農村聯產承包責任制后，土地由集體經營轉變為農民分散經營，已建成的農村水利設施由于管理體制沒有理順，產權歸屬不明確。國家、集體、受益農民三者的職責和義務界定不清，導致農村水利設施建、管、用脫節，管理、維護主體缺位。加之各地長期存在重建設輕管理、重大輕小、重樞紐輕配套，致使農村水利設施成為“國家管不了、集體管不好、農民不愿管”的局面。
王曉：制約金融信貸支持的因素較多，主要體現在以下幾個方面：產權關系模糊是形成金融信貸投入瓶頸的關鍵所在;對農田水利主體認識定位不清難以主動引入金融信貸資金。從我國農田水利發展的歷史可以了解到，農田水利設施資金投入經歷了政府出錢、農民出工到公助民辦的模式，在認識上形成水利設施屬于公共產品或半公共產品，應該由政府財政出資興建，這就造成了很少有興建、維修農田水利設施考慮或通過銀行貸款來獲得資金支持的。農田水利建設本身的風險大，再加上農業風險補償機制、農業保險機制的缺失，商業性金融更是不敢涉及，另外,農村金融機構的信貸投放能力仍然有限，項目貸款的管理經驗也很少，對農田水利建設這類期限長、規模大的資金需求，往往是有心無力。而政策性銀行在這個領域還沒有發揮應有的作用。
積極協調搭建平臺
主持人：多年來，大型農田水利建設還主要靠國家財政和地方財政共同投放資金來建設和維修，但對于中小農業水利設施特別是水渠等設施的建設和維修的資金籌集，您認為基層央行如何發揮了作用？
姬鐵軍：多年來，轄內各級人民銀行加強窗口指導和政策指導，促進貨幣政策、信貸政策和產業政策有效銜接;特別是實施適度寬松的貨幣政策后，白城中支制定了《涉農金融機構支持區域農業經濟發展的貨幣政策指導意見》、《金融機構支持地方經濟持續協調快速發展的金融指導意見》，兩個意見都明確提出把支持“三農”和農田水利設施建設作為信貸投放的重要方向。同時，召開窗口指導會議，對相關政策支持問題進行研究，并組織了各農村金融機構對轄內新上的投資131億元的“引嫩入白”工程、大安灌區工程和吉林省西部土地開發整理工程項目進行了實地考察。通過對轄內各家金融機構的窗口指導，提供了寬松的政策環境，協調政府，搭建平臺，使農發行對支持農田水利設施建設有了新的動作，并制定了《農田水利設施貸款管理辦法》，以便盡快開辦此項業務，為轄內金融機構支持農田水利設施建設起到了引領作用。
王曉：近年來，人民銀行及各級金融機構在農田水利及附屬設施建設上做了大量的工作，全市投入信貸資金6.4億元。一是人民銀行總行及各級行都相繼出臺了金融服務農田水利基本建設的工作意見，從對金融支持農田水利建設的意義、擴大信貸投放規模、提供多元化融資及開發合適的金融新產品等幾個方面對金融支持農田水利建設進行了指導和要求。二是商業金融通過金融產品創新和尋租社會擔保對象來滿足農田水利建設資金的申請需求。從已發放的貸款方式來看，多是與政府部門協議財政預算的方式及以水庫副業為承貸主體由電力或相關企業提供擔保的方式取得信貸資金。三是政策性金融通過支持農業基礎設施建設來增加對農田水利的信貸投放。近年來，農業發展銀行主要是通過這一方式來進行，取得了較好的效果。四是農村信用社向農戶發放信貸資金，主要用于所有權改制后的山林、茶地的水利設施建設及農戶抗旱救災設備所需。僅2009年抗旱就投入了2億多元信貸資金。
明確信貸主體
主持人：今年的大旱給我們敲響了警鐘，提醒我們要加大對農田水利設施建設力度。從當前的實際來看，農田水利基礎設施建設長期投入不足，而金融信貸投入的不足是制約農田水利建設的一大瓶頸，您認為如果金融機構加大信貸投放力度應從那些方面入手？
姬鐵軍：深化改革內部管理機制，盡快具備合格的承貸主體。對中小型農田水利設施產權制度改革。將水利設施所有權與經營權分離，大力推行水利體制改革；采取“以水養水”的新路子，建立起充滿生機活力的中小型水利工程管理體制和運行機制。
在此基礎上，盡快制定相關優惠政策，調動金融機構對農田水利設施信貸支持的積極性。在改革農田水利設施所有權之后，使農田水利設施作為抵押物品具有合規性，實施相關的農田水利設施保險政策；大力推行農田水利設施貸款貼息政策，減輕承貸單位的經濟負擔；制定農田水利設施貸款風險和損失的補償政策；建立自上而下的農田水利系統融資擔保機構，解決承貸主體缺失和抵押不足問題，對轄內支持農田水利設施建設的金融機構，按投資比例，由政府給予獎勵，并對金融機構增加農田水利建設貸款給予稅收優惠或退稅政策，充分調動金融機構支持農田水利設施建設的積極性。
王曉：改變原有的單純依靠國家投資辦水利的模式，推進農田水利設施產權改革。可采取多種形式興辦小型水利工程，調動農民群眾投資興建水利工程的積極性，實現小型水利工程建、管、用和責、權、利的統一。加大農田水利基本建設的投資，引導銀行信貸資金支持農田水利設施建設。在財政資金的引導下，落實農田水利建設的“民辦公助”。政府通過設立以獎代補基金，鼓勵集體、個人投資興建水利工程。擴大對金融支持農田水利建設投入的貼息和退稅力度。同時，加緊建立政府主導的農田水利信貸風險分擔補償機制，加快農業保險體系建設，支持農業保險公司與金融機構建立“信貸+保險”合作。
人民銀行各分支機構要擴大央行支農再貸款使用范圍，允許用于支持小型、微型農田水利建設；建立風險監管及呆賬核銷差別化政策，針對農田水利建設投入與收益的不確定性，出臺針對性和操作性強的信貸支持政策，對因農業自然災害而形成的風險優先予以呆賬核銷，在風險監管、責任追究及考核上要和一般性商業信貸有所區別。http://51wenwangwen.com
劉煥欽 金融時報
