我國糧食安全戰略與財政對策淺談
| 作者：漢奎 | 來源：中國財經報 |
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糧食安全始終是大國的隱憂。作為13億人口的農業大國，我國的糧食安全地位更為突出、更為重要，意義更大。可以說，一旦我國糧食安全出問題，農業就要出問題，整個國民經濟運行就會出問題，社會穩定和國家安全就可能受到影響，甚至會影響到世界經濟社會的穩定。 我國黨和政府更是歷來高度重視糧食安全。經過不懈努力，目前我國糧食安全有了較好保障，但糧食安全的隱患仍然存在，糧食安全面臨一些新情況和新問題。積極探索適合中國特色的糧食安全戰略，確保糧食安全不出任何閃失，仍是當前經濟社會發展的一項重要課題。 居安思危，重新定位糧食安全保障目標 受生產能力和水平等限制,我國長期以來一直沒有解決好糧食安全問題。從建國至20世紀90年代，我國糧食安全保障程度低。通過幾代人的不懈努力，我國糧食總產和單產水平增長很快，到20世紀90年代以后，我國糧食產量基本穩定在9000億斤以上，個別年份超萬億斤，糧食才從長期供不應求轉為基本自給，較好地解決了13億人口的“吃飯”問題。2004年以來，由于政策好、天幫忙、人努力，又實現連續四年糧食增產，到2007年產量又增長到10030億斤，糧食安全有了基礎保障。 但歷史經驗表明，越是糧食連年增產，糧食供應有保障的時候，越要居安思危，提高警惕，不能忽視或放松糧食生產。我國歷史上幾次大的糧食波動，糧食安全出現危機均在糧食連年增產之后。如1993年、2003年的糧食波動就如此。因此，盡管當前糧食安全有了保障，長期內我國糧食安全的隱患還較多，糧食安全的基礎還不牢靠。長遠看，這種不安全的隱患主要是： 1.我國自然氣候條件變化較大，糧食生產靠天吃飯的局面未根本改觀。我國糧食生產經常出現周期性波動，其中一個重要因素就是自然災害的影響。 2.耕地減少和農業生產環境等呈惡化趨勢，資源性約束日益增強。我國人均耕地只有1.4畝，不及世界人均耕地的40%，全國有666個縣（區）的人均耕地低于聯合國糧農組織（FAO）確定的0.8畝的警戒線。同時，由于生態環境污染等，耕地質量下降嚴重，土地的可持續生產能力受到嚴重影響。此外，水資源短缺且水質惡化也將嚴重制約中國未來的糧食生產，尤其影響稻谷的生產，對我國口糧安全造成較大威脅。 3.糧食供應仍存在區域性、結構性短缺，局部性不安全因素始終存在。我國糧食產銷分布不均衡，13個糧食主產區糧食產量占全國總產的74%以上，消費只占全國的62%以上；其他非糧食主產區糧食產量只占全國的26%以上，消費占了38%以上，糧食庫存也大多集中在糧食主產區。受運輸瓶頸和物流體系不發達等因素制約，還容易造成局部性、階段性糧食短缺現象。如2004年部分銷區引發的大米漲價風波就是一個典型例子。同時，糧食品種結構不合理，產需不平衡，目前小麥產需平衡略有余，但中晚秈稻相對短缺，優質粳稻相對短缺，也容易引發一些結構性供求矛盾。 4.糧食市場調控機制不健全,國外糧食進口沖擊的壓力加大。糧食市場化改革后，糧食安全調控的壓力加大。由于糧食生產彈性大，消費剛性強，本身容易造成糧食市場和價格的波動。如果相應的調控機制不健全，就會給我國糧食安全造成很大威脅。 5.糧食政策的穩定性與安全風險關系較大。有研究表明，我國糧食生產存在明顯的半周期波動現象，原因之一是因為政策頻繁調整，松時放，緊時收。可見，政策的變化是影響我國糧食安全的重要因素。只要政策得當，調動了地方政府和農民生產積極性，糧食產量就能較快增長，反之，糧食產量就急劇下滑。因此，能否確保政策的持續性也是確保糧食安全的一個重要因素。 總之，制約我國糧食安全的因素仍然很多，糧食安全的形勢依然嚴峻。正如黨中央和國務院領導一再強調的，在我國這樣的一個發展中大國，任何時候，對糧食安全都不能掉以輕心，必須常抓不懈。 糧食安全戰略目標的實現，需要相應政策扶持和推動。近年來，根據新形勢發展的需要，我們不斷調整和完善政策促進糧食安全。目前初步形成了以財政政策為核心的糧食安全政策促進體系，有效地促進了糧食安全。但離實現糧食安全的長期目標還有一定距離，要長期確保糧食安全，還需繼續完善相關政策，注重建立長效機制。 抓緊建立完善促進糧食基本生產能力的長效機制 糧食綜合生產能力是糧食安全之基。為提高糧食綜合生產能力，近年來，國家出臺了一系列扶持政策，加大政策扶持力度，通過新增土地建設使用費、農業生產基礎設施建設、農業綜合開發、小型農田水利設施建設等，有效地促進了糧食綜合生產能力的提高。目前我國糧食基本生產能力有了初步保障，但基礎還不牢固，長效機制并未建立。在繼續穩定完善現行支持政策的同時，還要繼續實現制度的完善和創新，促進糧食綜合生產能力的提高。 一方面，要建立促進耕地有效保護的約束和激勵機制，確保耕地的數量和質量不下降。耕地是糧食安全的基礎。耕地的數量和質量決定著一國糧食的潛在供給能力。溫家寶總理曾多次指出，保護耕地就是保護農業綜合生產能力，就是保障國家糧食安全。要守住18億畝耕地這個紅線始終不能動搖。為促進耕地保護，一要嚴格執行耕地保護法，盡快將耕地和基本農田落實到村、落實到戶。經過清理普查后，逐戶登記造冊，責任到人，田畝到戶。二要建立政府和農戶共同保護耕地的有效機制。主要是盡快調整完善現行新增土地建設使用費政策，更好地調動地方政府保護耕地積極性；將現行糧食直補和產糧大縣獎勵政策與保護耕地掛鉤，在資金分配上納入耕地或基本農田保護因素，促進地方政府和農民自覺保護好耕地。三要積極借鑒國外成功經驗和做法，推廣完善測土配肥政策，積極探索休耕制度等，有效地保護耕地質量。 另一方面，要盡快整合財政支農資金，完善支農政策目標和方式，更有效地促進糧食綜合生產能力的提高。提高糧食綜合生產能力的核心是要重視和加強糧食基礎設施建設的投入。近年來，中央財政對農業生產基礎設施的投入、農業綜合開發、小型農田水利基礎設施建設等方面投入渠道很多，支持力度在逐年加大，糧食綜合生產能力也得到有效提高。但政策目標不很明確，資金比較分散，使用效益較低，影響了綜合生產能力的持續提高。今后應繼續加大對糧食綜合生產能力投入的同時，重點是要完善財政政策目標，健全運作機制。一是加大各種支農資金的整合力度，集中資金重點投入，提高資金效益，從根本上扭轉糧食靠天吃飯局面。二是改變投入方式，積極引入市場機制，采取政府直接投資、政府引導和民辦公助、以獎代補等多種方式，政府和社會共同參與、共同投資、不斷提高糧食綜合生產能力。 探索建立對種糧農民的基本收益保障機制 糧食生產能力有了一定保障，保糧食安全的關鍵就是要保護好種糧積極性。事實上，我國糧食安全出現問題，很多時候直接表現為糧食過少，根源則在于糧食較多時農民種糧收益沒有得到很好保障，嚴重挫傷了農民種糧積極性。 因此，要調動農民種糧積極性，就必須盡快建立農民種糧基本收益保障機制，確保農民種糧收益不降低，至少種糧不虧本。 近年來，我們已逐步探索形成一套保護農民種糧積極性的政策體系，也有效地調動了農民生產積極性。比較重要的政策就是取消農業稅和2004年以來實行的糧食直接補貼政策和最低收購價政策，這幾項政策有效地促進了農民增收，保護了種糧積極性。僅農業稅減免一項每年要相對增加農業收入1250億元；2007年糧食直補和農資綜合直補兩項直接補貼直接增加農民收入427億元；糧食最低收購價政策有效地穩定了糧食價格，增加了農民收入。按目前我國糧食商品量約3000億斤，如果糧價每上漲1毛錢，農民就增收300億元。 但要長期調動和穩定農民種糧積極性，現有直接補貼的力度還不夠，最低收購價政策等還需繼續完善。為更好地保護好農民種糧積極性，今后應在繼續堅持完善上述政策的同時，重點要建立長效機制，確保農民種糧收益和積極性不下降。 一是以現行直接補貼為基礎，探索實現農業補貼制度的創新，逐步建立固定補貼和變動補貼、綜合補貼和專項補貼有機結合的農業直接補貼制度，直接補貼種糧農民，穩定種糧農民基本收益。 二是調整完善現行糧食最低收購價政策等，逐步形成更科學的、真正反映農民種糧成本收益的定價機制，健全政策運作機制，使最低收購價政策真正成為市場上的最低價和糧食最低支撐價，保證農民種糧獲得基本收益。但這個價格不能替代市場價格或完全取代市場價格，既要有利于穩定糧食市場和生產，又要促使市場機制充分發揮作用。三是積極探索農業保險、農業救助等制度，完善農村金融體系，使得農民種糧收益不因自然災害影響，促進農民生產和經營的穩定。 在穩定和提高農民種糧積極性的同時，還要注重提高地方政府重農抓糧的積極性。中央財政從2005年開始對全國900多個產糧大縣實施獎勵政策，這部分產糧大縣耕地面積占全國耕地總面積的2/3以上，糧食產量占總產量的3/4左右。確保了這部分產糧大縣糧食生產的穩定，糧食安全就有了基本保障。通過產糧大縣獎勵，激勵了地方政府重農抓糧的積極性，產糧大縣的糧食產量年年穩步提高。今后，在繼續穩定完善產糧大縣獎勵政策的同時，重點要完善獎勵機制，盡快建立獎勵基金存量與增量結合、激勵與約束并存的機制，充分調動地方政府促生產的積極性，促進糧食安全。 建立農業制度和技術的創新機制，保持糧食持續增產的潛力 我國糧食安全水平的迅速提高，很大程度上得益于我國家庭聯產承包制等農業生產制度的改革和創新。要從根本上保證我國糧食安全，還必須注重農業生產制度的創新，走糧食規模化、產業化路子。 首先，積極探索農村土地制度的改革與創新，逐步改變我國目前的小規模、分散的生產經營格局，積極穩妥地推進農業規模化、產業化經營。在穩定現行聯產承包責任制不變、保證離地農民合理轉移和安置前提下，積極探索農村土地的合理流轉、適度規模經營等制度，促進糧食生產的規模化和效益化。 其次，積極探索農村生產經營組織制度的創新，大力發展農民合作經濟組織，提高糧食生產經營的組織化程度，促進糧食生產和銷售。 第三，繼續加大農業技術創新步伐，不斷提高農業生產技術，提高農業單產水平和防災抗災能力。 |
